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2026-05-20

總統直選30年–民主的進與退抉擇篇

從飛彈危機到總統直選，台灣民主怎麼起步？

文字：宗立婷
攝影：羅盛達、袁宏書、劉建邦

2026年是我國總統直選屆滿30年，人民早已習慣用選票決定國家元首。然而，當前的台灣政治卻陷入前所未有的體制癱瘓。法案動輒在立法院陷入朝野零和對抗、中央政府總預算案停擺、覆議與釋憲淪為政治攻防的常態。這究竟是政黨惡鬥的偶然？還是30年前那場重構國家權力藍圖的憲政改革，早就已埋下失衡的基因？

1996年，飛彈威脅下的最後一塊民主拼圖

「中華民國85年3月23日，民主的大門終於在台澎金馬地區，完全打開了。」站在勝選晚會台上，李登輝的宣告，夾雜著台下「總統好！總統好！」的歡呼聲，此起彼落，久久未歇。這一天，台灣人民第一次直接投票選出了總統，改變了中華民國總統權力的正當性來源。

而來自全球的五百多個媒體記者也齊聚在此，因為早從前一年、1995年7月開始，中國便因李登輝赴美國康乃爾大學發表演說，認為台灣正逐步走向分離，對台灣展開一連串文攻武嚇。就在台灣首次民選總統的競選過程中，中共多次試射飛彈，甚至直指基隆、高雄外海，更進行大規模海陸空演習，模擬攻台。海峽兩岸看似一觸即發的緊張情勢，更讓這場選舉備受全球關注。

「其實那時候我們有掌握到中共的試射飛彈，其實只是一個恐嚇。他不是真的要開戰，他就是要恐嚇你，看你臺灣老百姓會不會被嚇走。」李登輝次女的李安妮回憶。多年後解密的檔案也印證這項情資，例如美國國防大學2022年的報告就指出，當時美方情報界普遍認定中國是在進行政治性武力展示，並無全面犯台的打算。但在李安妮看來，父親當時的從容，還有更深一層原因。「他就是完成國家正當性的最後一塊拼圖，他認為他要對歷史負責，要在歷史上給自己留下一個角色。」李安妮說。

中研院院士、政治所特聘研究員吳玉山則分析，總統直選的核心意義在於大幅提升元首的民主正當性，「但是1996年的總統直選，必須要跟1997年的修憲合在一起來看，因為97年以後，我們的憲政體制就整個確定下來。」

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1996年3月23日，李登輝在勝選晚會發表談話。

一場重新分配權力的修憲

早在1994年第三次修憲，《憲法增修條文》第二條便明定總統直選的法源。1996年台灣選出第一任民選總統後，隔年的第四次修憲隨即啟動，重新調整總統、行政與立法之間的權力架構，建立相應的憲政制度。然而，剛贏得總統大選的李登輝，回到修憲主戰場——國民大會時，面對的政治生態卻已經迥然不同。

國民黨在第三屆國民大會已不再握有主導修憲的絕對優勢。除了1993年自國民黨分裂而出的新黨強力抗衡，黨內與時任台灣省長宋楚瑜立場相近的國代，也在凍省議題上與黨中央出現嚴重分歧。面對錯綜複雜的政治局勢，李登輝若要完成修憲，唯一的出路，就是與最大反對黨民進黨合作。

當時的民進黨主席許信良，正是這場「國民兩黨修憲合作」最關鍵的推手之一。在他眼裡，當時的《中華民國憲法》因為總統直選而陷入極度荒謬的「權實錯置」——行政院仍是最高行政機關，行政院長必須向立法院負責；至於總統，縱有五百八十多萬票的民意基礎，憲法上卻連指揮行政院的一絲權限都沒有。「我當時很早很早就警告李登輝先生，你有權，只是因為國民黨傳統的總統權威，不是憲法給你的權力；如果不修憲，我們不是總統制，我們就是內閣制。」

當時的《中華民國憲法》採偏向內閣制的設計，依據第55條規定，行政院長由總統提名，必須經過立法院同意任命。這使得閣揆人事案，面臨頻繁的政治攻防。像在1993年2月，李登輝提名連戰擔任行政院長，即使國民黨掌握立法院多數席次，但黨內非主流派並非全然支持。時任民進黨立法院黨團幹事長的陳水扁回憶，為了讓人事案順利過關，連戰曾親自請託。

「我記得在民生東路，連戰親自拜託我，是不是能夠以黨團的幹事長名義進行政治操作。我們當時是五十幾席，所以包括我在內，加上其他立法委員，一共有17位，等於有三分之一的民進黨立委沒有進去投票。」陳水扁說，當時在不公開支持國民黨的情況下，此舉降低了反對票數，因而讓連戰的人事同意案得以過關。「太麻煩了嘛！真的很洩氣啊！李總統因此就下定決心說一定要修憲。」

類似的爭議又發生在1996年5月，民進黨與新黨聯手，強力杯葛連戰以副總統身分兼任行政院長。因此，對國民黨而言，取消「閣揆同意權」，避免行政權在人事任命上受制於國會，成為1997年第四次修憲的重要目標。

另一方面，擔任國民黨修憲策劃小組召集人的連戰，也主張參考法國第五共和雙首長制，作為總統直選後中央政府體制改革的方向。「李登輝對憲法制度沒有那麼熟悉，他比較相信連戰，把他當作修憲的重要智囊。」參與第四次修憲的國民黨國代彭錦鵬分析，「李登輝不見得特別支持內閣制或總統制，但雙首長制最容易改革，因為它跟我們原來採行了幾十年的憲法制度最接近。」

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1997年修憲確立中華民國憲政體制的基本架構。

制度可以談，選舉不能輸?

然而，當時的民進黨內部，也正經歷一場劇烈的制度路線之爭。創黨初期，黨內多數主張偏向內閣制，認為唯有分散行政權力，才能避免重演威權時代強人集權。1990年提出的《民主大憲章》及1991年的《台灣憲法草案》，則轉向以總統制作為憲政改革方向。然而，到了1997年，民進黨主席許信良強烈主張法國第五共和式的雙首長制。「可是想不到民進黨內有兩派意見，就是福利國跟正義連線兩個派系是主張總統制的，美麗島跟新潮流是主張雙首長制。」當時參與第四次修憲的民進黨國代陳儀深說，「要說是一種矛盾嗎？本來新潮流被認為都是最獨的，跟美麗島是兩個極端，可是在這件事情上，他們兩個是合作的。」

為了處理黨內分歧、繼續與國民黨協商修憲方案，民進黨成立「修憲九人小組」。「四個大派系各兩個代表，然後他黨主席就是第九個委員，所以五比四通過許信良主張的雙首長制。」陳儀深說，「那個背後還是牽涉到民進黨的評估，有沒有辦法在短期內選上總統，據說老許他們的評估是不可能。但是你在國會裡面可以透過合縱連橫變成多數，那就是雙首長制可能比較能達到嘛！」

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1997年民進黨修憲九人小組，左起謝長廷、張俊宏、許信良、黃信介。

九人小組成員之一的陳水扁，當時擔任台北市長，也被視為民進黨內最有機會角逐總統的人選。在他看來，這場制度之爭並非單純出於憲政理念。「這個不是什麼總統制也好，內閣制也好，雙首長制也好，哪一個體制比較好。不是，都是政治考量。」

當時，陳水扁極力反對國民黨提出將總統選舉改採兩輪投票的絕對多數決，但是許信良企圖接受。「我們的主席給我一個說辭，說如果我們不接受總統選舉改為絕對多數決，我們不可能在第一輪投票就能夠以相對多數來贏得總統大選，頂多是第二名，永遠不可能第一名。所以他們希望我能夠支持，那這樣民進黨就能夠以第二名結合第三名，拿到總統寶座。」

陳水扁並不認同這項盤算，「那我說，你為什麼那麼天真呢？如果我們民進黨能夠有第二名，為什麼人家第三名的不跟第一名的合作，要跟你第二名的合作？」最終，民進黨並未接受絕對多數決方案，1997年第四次修憲仍維持總統相對多數決制度，也讓陳水扁在三年後，以39.3%的得票率當選總統，完成台灣首次政黨輪替。

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1997年民進黨修憲九人小組，左起黃信介、陳水扁、邱義仁。

解散國會，成了按不下去的按鈕

1997年7月23日，第四次修憲正式完成；朝野看似各取所需，但日後反覆出現的憲政僵局，也從這次權力重組中埋下伏筆。

其中最關鍵的變動之一，是行政院長的任命方式。《中華民國憲法增修條文》第三條刪除了行政院長須經立法院同意任命的規定，改由總統直接任命。第二條也明定，總統發布行政院長的人事任免命令，無須行政院長副署。換句話說，總統得以直接決定由誰組閣，行政院長的政治權力也更加繫於總統。

但另一端並沒有隨之改變，依據《中華民國憲法增修條文》第三條，行政院仍須向立法院負責，接受質詢、預算審查與立法監督。

「它也會產生問題，這個問題就是，政府究竟要聽總統的，還是要聽國會的？」中研院院士、政治所特聘研究員吳玉山指出，修憲一方面賦予總統更大的實際權力，另一方面又保留立法院對行政院的制衡機制；當總統與國會屬於同一政黨時，黨內協調尚能化解衝突，一旦分屬不同政黨，行政院便可能陷入「順了公公、逆了婆婆」的兩難。

立法院失去閣揆同意權後，換來的是對行政院長提出不信任案的權力。《憲法增修條文》第三條規定，只要全體立法委員三分之一以上連署，即可對行政院長提出不信任案；若獲全體立委二分之一以上通過，行政院長必須辭職，並得同時呈請總統解散立法院。

「如果國會倒閣，那總統可以解散國會；他如果不倒閣，你就不能解散。」許信良指出，法國總統可以主動解散國會，台灣卻拿掉了這項權力，「我們採行的法國式制度就是殘缺嘛！像目前遇到僵局，就沒有機制可以打開來。」制度將打破僵局的主動權交給國會多數，但倒閣也意味著立委必須承擔國會可能被解散、重新改選的風險。對掌握多數席次的政黨而言，與其把既有優勢重新交付選民，不如維持僵局，持續牽制行政部門。許信良坦言，當年未曾料到的，正是「我們的國會多數不敢倒閣」。

看似足以解決行政、立法衝突的倒閣權與解散國會權，在政治現實中難以啟動。體制缺乏可行的解套出口，行政院與立法院之間的角力，便更集中於覆議案的攻防。

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《中華民國憲法增修條文》第三條，行政院長由總統直接任命。（圖／獨立特派員）

當覆議淪為過場，政局走向常態對撞

依據《憲法增修條文》第三條，行政院若認為立法院通過的法律案、預算案或條約案「窒礙難行」，得經總統核可後，移請立法院覆議。覆議原本是行政部門要求國會重新考慮決議的一道制衡機制，但第四次修憲同時降低了立法院維持原決議的門檻，從修憲前須有全體立委三分之二同意，降為全體立委二分之一以上。換言之，只要國會多數沒有鬆動，行政院提出覆議，也很難改變原有的決議。

「現在的覆議變成是一個形式，你無論提多少次覆議，都是會被打槍的。」政治大學台灣史研究所及歷史學系合聘教授薛化元認為，外界常以「超級總統制」形容台灣的憲政體制，但真正代表總統推動政策的行政院，在面對國會時，其實並沒有太多籌碼。

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覆議門檻降低，行政院更難翻轉國會多數決議。

直選30年：我們的民主，還缺了什麼？

而讓這樣的憲政困境更形複雜的，則是總統權力本身的民意根基。從2000年陳水扁以39.3%的得票率入主總統府，到2024年賴清德以40.05%的得票率勝選，台灣政治史上已兩度出現少數總統、少數國會的局面。當國家元首不具備過半數的民意基礎，統治的正當性，是否會因此受到動搖？

「這種制度之下，少數總統沒有正當性的問題。我們的設計就是可能會出現少數總統，而不是說你的得票沒有過半，所以不具正當性。」薛化元直言，「當然，要不要改成過半總統，也就是進入二輪選舉，那是憲法體制問題，我覺得這是可以討論的。」

然而，即使改採二輪投票，產生過半民意支持的總統，也未必能化解行政與立法之間的權力衝突。「不管你總統是相對多數還是絕對多數，可是老百姓也同時選出我做國會的多數，所以我國會絕對不會因為你是怎麼選出來的，就說我要對你讓步，我還是儘量要爭取，甚至於會想要擴權。」吳玉山說。

競爭、衝突與制衡，本是民主政治的常態，問題的關鍵，不在免於衝突，而在於當僵局發生時，國家治理是否仍然運作而不致停擺。1997年修憲後形成的憲政體制，並非沒有化解行政、立法衝突的機制，只是愈來愈難發揮促使朝野重新協商的功能。這套伴隨總統直選走過30年的憲政藍圖，也正迫使台灣社會重新思考：除了制度設計之外，我們的民主，究竟還缺乏什麼？

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總統直選30年，民主不缺選票，仍缺化解衝突的能力。（圖／獨立特派員）

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社福弱勢

2021-12-08

深入瞭解

為了落實居住正義，2016年政府提出8年20萬戶社會住宅的目標，到現在全國社宅興建達成率，包含興建中還有已經決標待開工的，有4萬8千多戶，再加上包租代管的2.4萬戶，距離目標還有一段距離。

為了擴大推動社宅政策，內政部近期也積極在研擬，希望針對一些因爲疫情經營困難的旅館，來鼓勵他們轉為社會住宅。對此，旅館業的反應不一，有業者表示支持，但也有業者認為旅館和社宅原本設計規劃的差別就很大，要如何改裝？除了硬體改裝費用，套房的租金要怎麼計算？如何補助？都是直接影響業者參與意願的關鍵。

建築外觀設計新穎、設施設備應有盡有，社會住宅不只租金相對便宜，規劃設計也越來越著重共榮多元，不過2016年政府提出8年20萬戶社會住宅的目標，其中12萬戶由政府興建，8萬戶為包租代管，而現在內政部計畫推出社宅第三條路。

連續兩年因為疫情的關係，很多旅館業者經營得很辛苦，內政部政務次長花敬群備詢時說明旅館轉社宅政策的概念：「展望未來的一兩年、兩三年，特別是國際的或是國內的商務旅行，其實都會不多，所以會有相當多的旅館業會經營不下去，大家一起來合作轉軌為社會住宅，度過個三年或五年，讓他們在這段時間還是有穩定的收益。」

台中市旅館公會理事長鄭生昌解釋自己贊成這個政策的原因在於業者擁有彈性經營的空間：「它以三年為一期，我們第一個前提是旅館執照不能廢，未來當市場從境外的旅客再開放之後，旅館很快就可以部分從社會住宅再轉型回來。」

鄭生昌目前有4家旅館，他表示自己的旅館除了一般商務房，另外還有過去以經營外籍旅長住為主的套房，若將這些客房改為社會住宅，可以保障基本收入。內政部希望將有意願的旅館轉作社宅，這項計畫看似可以提供做短期社宅，也可以幫業者度過難關，不過在執行上，還有問題尚待解決。

鄭生昌也提醒，執行面上首先會遇到的就是「硬體」問題。例如必須將原有房間加以裝修轉型，像是電表、或是增設衣櫥等，才符合社宅的居住需求。除此，他也提及假設未來有旅館業者投入社宅，最後有1萬多間房間，那麼政府是否能保證這1萬多間房都有穩定客源。

除了硬體裝潢改裝與費用等問題外，套房租金怎麼計算、如何補助，都直接影響業者參與意願。新北市旅館公會理事長曾美絹分析，很多飯店都是承租來的，一個房間的租金約在2萬到3萬之間，甚至也有達3萬5的，他問「一旦旅館房間要長期租賃來做社宅，一個房間可以租多少錢？」

由於都會土地取得的成本太高，許多旅館業者都是採承租方式，以曾美絹現有經營的8家旅館來說，整棟樓租金攤提後每間房每個月成本達2萬塊以上。曾美絹說，社宅租金如果用業者向房東承租的價位去算（2萬到3萬5），再加上營運成本與人事成本，政府要支出的預算只會更多而已。

台北市旅館業者劉季強則提出了疑問，像是水電怎麼分，60個房間就要裝到60個電表，如果又不能開伙的話，住戶也得到外面吃飯，他認為這些都是問題。曾美絹也說，以空調來說，旅館都是中央空調，在現有的格局下，難以再改裝成分離式空調。

依照內政部規劃，業者若將旅館轉作社宅除可享有房屋稅、地價稅以及營業稅等減免優惠外，也會提供修繕改裝以及租金差額補助，但具體內容需等行政院核定才能對外公告。

除了因應旅館業受疫情打擊外，另一個問題是，目前全國社宅修建達成，包含興建中及已決標待開工的也僅有4萬8千多戶，為了趕上8年20萬戶的目標，政府也一直推動「包租代管」政策。所謂包租代管，是由政府委託業者協助房東出租管理，使房東享有稅賦減免並提供弱勢戶租金補助。

新北市租賃住宅服務公會副理事長王則人本身是包租代管業者，他解釋包租代管係由得標業者媒合房東跟房客，房客享有租金補助，房東享有修繕補助與其他優惠，由業者幫忙去協調房東跟房客。

王則人表示，他現在手上的4家旅館都有意願轉做社宅，他提及政府說只要他將手上一半旅館投入社宅，另一半同樣可從事日租，即便轉做社宅，3年後同樣可以轉回做旅館用途。

除旅館轉作社宅外，政府也透過多元方式滿足居住需求。像是位於台北市信義區的中華職業訓練中心現經政府收回將進行公辦都更，都更前，原職訓中心的學員宿舍也規劃改做社宅提供給有需要的租戶使用。

國家住宅及都市更新中心綜合業務部副主任林啟賢表示，新的社宅一方面在蓋，但在新社宅竣工前居住需求還是存在，他指出可透過舊有房舍加以整建，以便在短時間內作為社宅使用。

然而，多元興辦中的旅館轉社宅市實際上依舊存在極高的不確定性，也有意見擔憂，這會不會僅是為達8年20萬戶目標的「階段性任務」？

社會住宅推動聯盟研究員廖庭輝認為，旅館轉社宅的數量不應該與目前直接興建的新社宅數量有所混淆，新建的社宅可以使用5、60年，但旅館轉作社宅是3年期的短約。他質疑3年後，社宅總量會不會因為與旅館業的合約結束導致數量驟減？

根據《獨立特派員》取得一份內政部之前與旅館業者座談的簡報資料顯示，8年20萬戶的第二階段，將由中央興辦6.8萬戶、地方1.2萬戶，推動目標以旅館業3,300家有1成參與，預估可再增加16,500戶，再加上可興建完成的4萬多戶，即可在2024年底達成6萬戶完工目標。

面對疫情海嘯衝擊住房率，政府推出旅館轉作社宅的規劃，有旅館業者殷殷期盼，但也有業者抱持觀望態度。就提高社宅總量的角度觀察，此政策除協助旅館業者度過疫情難關，另得以拉升社宅總量。重要的是，政府必須做好政策溝通，才不致於淪為為兌現居住正義承諾下的數字遊戲。