「防空避難」設施與制度一直是這座不平靜島嶼的標配。理論上，空襲警報響起，民眾可依「防空避難」標誌牌來避難。然而，台灣歷經超過半世紀的富裕和平，這些規範還堪用嗎？獨立特派員對此總體檢，提出五個改進空間：標示管理與宣導待加強、防空洞定位權責不清、國防民防基礎知識待宣導、落實民防演練、防空避難法規需與時俱進。

 不平靜的島嶼

台灣一直是一座不平靜的島嶼。

20世紀初捲入世界列強的戰爭中，日治時期，第二次世界大戰，台灣成為美軍空襲重點之一。二戰後，國民政府來台，兩岸關係劍拔弩張，戰爭陰影如影隨形。「防空避難」設施與制度一直是這座島嶼的標配，包括日治時期的防空洞，一直到近代的大樓地下室。

自民國63年開始，政府針對人口較密集以及發生空襲機率較高的地方，發布「指定建築物附建防空避難設備適用地區一覽表」，規定「適用地區」必須附建防空避難設備。

時至今日，地方政府認為有需求，或者有重要建設，以及人口密度大約一平方公里超過1千人，內政部便會同國防部評估是否劃入適用防空避難設備地區。納入後，該區建築物需依法附建。通常地下室就是防空避難處，常會兼作停車場使用。

建築物完工後，經建管機關審查核發使用執照，並在次月15日前將資料函送警察局審核建檔，並在該建築物貼上「防空避難標誌牌」。根據2023年全民國防應變手冊顯示，目前全國共計有89,405處防空避難處所。

因此，若防空警報響起，民眾可依此標誌避難，也可用手機下載警政署APP，點選「防空避難」選項，地圖上會顯示離自己最近的防空避難空間。

然而，自1970年代開始，台灣歷經超過半世紀的富裕平和，防空避難相關軟硬體設備逐漸被人遺忘，不過，發生戰爭的風險及其造成的傷害恐怕不能遺忘。公視《獨立特派員》總體檢防空避難制度後提出5個改進空間。

 改革一:防空避難宣導不足

「防空避難」標誌牌是一個藍色小人往樓梯下走的圖示標誌，內政部於2023年6月13日開始推行。舊版標誌則是表格列出避難容量人數。警政署民管所回應，圖示才能讓民眾在最短的時間內，直覺性的看到標誌並依其方向避難。

記者實際觀察，由於北台灣多雨潮濕，部分標誌牌已快脫落。根據「防空疏散避難設施建檔作業要點」規定，標誌要貼在門牌處或明顯位置。實際上，有些貼在牆壁上，並不清楚箭頭指向何處；有的則貼在大門下方，直接被車子擋住。這些現象可向當地派出所反應重新張貼。

除了一般建築物，其實車站也是防空避難所。以台北捷運為例，除了地下型車站屬於「防空避難所」之外，另有14個車站是因應戰爭、防護等級更高，屬於國防部認定的「民防車站」。

根據台北捷運公司提供的資料，民防車站地下一樓的天花板底部裝有防碎鋼板；如果沒裝，頂板厚度就需增加15%，或者設置防爆板，防止炸彈撞擊穿透。車站月台的混泥土牆內部採圓角設計，減少正面撞擊面積。另外，通風井也設置避彈坑，維持通風正常營運。

高雄捷運沒有民防車站，不過只要是地下型車站，都可作為防空避難。

但問題是民眾有留意過防空避難資訊嗎？公視街訪民眾，有些聽過、有些沒聽過，或者不知道有專用的防空避難標誌牌。顯示政策宣導有待加強。

改革二：防空洞定位不清

日治時期，第二世界大戰期間，台灣是美軍空襲的主要目標之一。因此日本人在台灣各處建有各種樣式的防空洞，包括地上型、地下型、山洞型。時至今日，這些防空洞算不算防空避難設備？

基隆市區的「信二防空洞」興建於二戰時期，內部空間約249.1平方公尺，高低差從100公分到3公尺不等，屬於在山裡手工開鑿的防空洞。洞內砌有紅磚之處，原是通到民宅的出入口，顯示日治時期是給一般民眾避難用。基隆市府以城市活化再生的概念整修此處，2023年12月開放民眾參觀，成了市區著名觀光景點。

基隆港另一側的市定古蹟「要塞司令部」，後方也有一個「ㄇ」字型的防空洞，採雙出入口。出入口前設有約2乘2公尺的避難厚牆，阻絕炸彈碎片射入，壁面以矩形石塊疊砌，頂部以抗暴RC版建造。相較手工開鑿的防空洞，這座給軍官使用的防空洞格局確實較為「豪華」。

信二防空洞出入口貼有防空避難圖示，但是打開防空避難APP沒有顯示該區位置。因為根據「防空疏散避難設施建檔作業要點」，只有金門縣與連江縣的防空洞有建檔。導致許多百年前的防空洞根本不知道管理單位是誰。

記者前往基隆八堵火車站，對面山頭至少五個防空洞，洞口被柵門鎖住。誰在管呢？八中里里長林浩隆致電給派出所、區公所、該區附近的里長，一致回答：不是我們管、不知道鑰匙在哪。「現在又沒戰爭，哪有防空演習，就算有防空演習，應該都躲在家裡，也不會躲在這裡。但這是歷史，應該要整理出來，」林浩隆說。

防空避難設備在都會區較密集，在非都會區則不然。像是八堵車站附近的八中里，防空避難建築數量屈指可數；反倒有十數個日據時期留下的防空洞。

基隆和平里更多達32處防空洞。基隆和平里社區發展協會前理事長 洪順發拿著向基隆港務公司借來的鑰匙，打開其中一個防空洞柵門介紹：「這些防空洞是在日治時期就做好的，當初築港時，很多日本人住在這座山」。

和平里是丘陵地，沿路而上，可見到一個又一個柵門鎖住的防空洞，大小不一，歷史皆超過80年。走入洞內，有些路段修有樓梯，牆壁手工鑿痕清楚可見，地板也挖有排水道因應地下水，洞內有好幾個大小不一的避難空間。

洪順發指頭上直徑約60公分的洞口表示，這是連接到另一個防空洞的通道，「從這邊爬上去，上面剛剛好有一個差不多十坪大小的空間。」

和平里所在地基隆球子山，三面環海、一面環山，站在制高點可眺望東海與太平洋，掌握進出船隻。另一側牛稠港與基隆市區盡收眼底，位置險要。如今山上還留有國軍當時的砲台底座及崗哨等設施。

這些將近百年的防空洞結構上是否安全？

主責信二防空城市再生規劃的基隆市都市發展處副處長謝旻成表示，整修前委請新北市的土木技師工做結構安全鑒定，「結構是安全無虞的，可是不能再做過多開發」。

「安全有好幾個層面」，整修信二防空洞的建築師胡靖元指出，由於開放民眾參觀，因此結構上一定是安全。但若以戰爭防護來說，二戰時期的武器彈藥能力多屬爆破型，信二防空洞有一定程度的防護能力，「不過，考量到現代的武器殺傷力程度與攻擊規模，就不能肯定說『安全』」。

這些防空洞不僅權責不明，它們能不能「平時觀光用，戰時避難用」？更重要的是防空洞的所在位置至今仍否具備軍事戰略價值？如果是，又該如何管理？這都是政府待釐清的基礎問題。

改革三：國防民防知識待加強

現代科技日新月異，攻擊型態益發多元。「導彈可能從陸地、船艦發射，也可能是飛機空襲，」陽明交大土木工程學系副教授單信瑜強調，不同的攻擊型態造成的傷害與空襲預警的時間也就不同，「兩岸距離太短，從導彈發射、到台灣偵測並向民眾發布警報，民眾避難時間恐怕只有三四分鐘」。

以俄烏戰爭為例，俄軍以飛彈或火箭等攻擊，因此大部分是建築物牆面受損。如果是以哈戰爭，以色列空襲加薩走廊，整棟建築物被毀掉，人被埋困在建物裡難以救出。「可能要先讓民眾對戰爭可能的形態有基礎了解，才能進一步教導民眾如何在最短的時間內讓自己安全」單信瑜教授解釋。

日本政府給民眾的戰爭避難宣導內容中，說明彈道飛彈擊中目標時，會激起衝擊波強風與飛彈碎片。給孩子的文宣品用語更直白說明，飛彈爆炸後會掀起強烈的風，有可能把人吹走。窗戶玻璃也可能會碎裂、彈飛，因此在家裡也要小心。所有的宣導都以圖為主、文為輔。

相比台灣國防部112年的「全民國防應變手冊」，一樣教導民眾如何避難。然而，文多圖少，難以一目了然。因應飛彈攻擊的篇章只說明儘速遠離及避難，並沒有說明可能造成什麼傷害。

「有人提出『兩牆原則』」，單信瑜教授解釋，建築物受到攻擊時，絕大部分從最外部開始，包括外牆、窗戶等，「因此，人應盡量躲在建築物的深處，多一道牆或阻隔物來保護我們」。

改革四：落實民防演練

與民防相關的萬安演習每年定期操練。然而，演習常被戲稱為演戲，白白錯失宣導防災風險與驗證逃難計畫的機會，淪為另一種紙上談兵。

單信瑜教授指出，台灣都市多高樓大廈，五、六樓以上的人逃到大樓作為防空避難的地下室根本來不及，更不用說行動不便的身障者或年長者。「制定的疏散防災計畫是否有效、需要的時間有多久、容納的人數是多少，這些都需要透過平時演練去證實並調整。」

高雄西子灣隧道內，二戰美軍空襲時，日本人曾修建防空洞，「主要用來存放戰備物資與彈藥，」中山大學研究專員許博珽表示，國民政府來台初期，兩岸關係緊張，因此擴建成為「高雄港務局戰時指揮部」。

目前，洞內牆壁上仍掛有當時組織各單位的牌子，例如局長室、人事室、會計室、醫務室等，長長的走道兩旁設有座椅，並備有洗手間，還有連接到戶外、近乎80度陡峭的逃生通道與通風井。出入口是將近20公分厚的防爆門，門外為民宅。

防空洞不曾真正啟用過，目前所有權屬高雄港務公司，但它被登錄為歷史建築，因此主管機關是高雄市府文化局，由位在旁邊的中山大學代為管理。學校曾與民間單位合作舉辦防災應變課程，在防空洞內模擬救援狀況，「透過這個空間來提升民防意識，增加台灣韌性，」許博珽說。

民眾常認為演習是擾民，「大家可能是充滿了樂觀偏見，覺得災害不會發生，」單信瑜指出，如果民眾對戰爭的風險沒有一定的共識或認知時，無論是何種演習都可能窒礙難行。

改革五：法規與時俱進

烏克蘭政府由於俄烏戰爭之故，重新檢視公共空間的避難設備，尤其是學校。原本堆放雜物的地下室，整修後，放有醫藥包、充足的3C充電裝置、床鋪、暖氣、通風等設備，以及解決生理需求的洗手間與飲水機，有些學校甚至有衛浴設備。設計目標是長時間維持正常且安全的學習環境，並且沒有避難室的學校不能營運。

台灣確實有針對防空避難的硬體規範，包括面積、牆壁厚度與門窗材質等。但只有堅固的硬殼子就夠了嗎？「如果戰期拉長就要考慮生活的問題，包括水、能源、糧食儲藏與通風等，」胡靖元說。

不同的空間，避難需求也可能不同，例如醫院、學校、娛樂場所、車站等，都需進一步思考其避難需求。

有可能發生的災害風險就該警醒，常作準備。

（※邱惠恩 鄭仲宏 羅盛達／採訪報導）