專欄
國會改革改什麼？為何爆發爭議？
邱惠恩 林珍汝 周明文 賴振元 鄭仲宏 / 採訪報導
立法院今年2月1日才迎來一批新立委，短短三個月，就把各界引頸期盼且喊了20年的國會改革內容：調查權、聽證會三讀通過，然而，法條內容跟審議過程皆引起兩極化聲浪。本文著眼三大改革焦點：調查聽證、增修反質詢與藐視國會、總統赴立法院國情報告常態化來討論。
民進黨於24日院會時，在議場施放印有反擴權、反惡法的藍白氣球。圖／獨立特派員。
立院擴權錯了嗎
2004年尋求連任的陳水扁總統在台南拜票遭槍擊，立法院為此成立「319槍擊事件真相調查特別委員會」，簡稱「319真調會」，此舉引發立法院是否違憲爭議。
同年，大法官釋憲，釋字第585號指出依憲法賦予立法院之職權享有一定範圍的調查權來獲得相關資訊，這是一種輔助性權力，協助執行權力分立與制衡的功能。
自此，開啟長達20年國會是否納入調查聽證的辯論，直到此次三讀通過。民進黨立法院黨團總召柯建銘三讀通過當日表示:「20年沒有辦法完成的國會調查權，有需要如此趕快把它通過嗎？不外乎你們就是要違憲擴權，把國家顛覆掉！」
是否違憲有待日後聲請大法官釋憲。擴權呢？「擴權本身不一定有錯，就是要看這個擴張的權力是不是真的有它的必要性。會不會本來立法院的權力太小，所以這次我們要透過擴權來讓國會擁有更多的權限，來讓國會能夠更好地運作，」法律白話文運動站長楊貴智解釋。
那麼立法院權力果真太小嗎？沒有足夠的制衡武器面對行政權嗎？關注國會長達17年的公民監督國會聯盟，自2007年起草的國會改革承諾書中一直都有放入聽證調查的權力，執行長張宏林表示：「台灣目前的憲政設計還是行政獨大的樣態，所以我們認為立法院的確必須要有適度的武器來制衡行政部門。」
調查權與聽證會
美國聽證會歷史悠久，今年1月31日美國國會邀請抖音 臉書 Snap、X以及Discord五大科技巨頭執行長到聽證會上。圖／獨立特派員
此次修法，將《立法院職權行使法》原本第八章「文件調閱之處理」改為「調查權之行使」，強化立法院索資權力，更重要的是可成立「調查委員會／小組」。
修法後，未來在院會期間涉及相關議案或者與立法委員職權有關的事項，包括立法、審預算、人事同意、質詢、議決國家要事，例如戒嚴、大赦、宣戰、媾和等，經由院會決議通過就可成立調查委員會或調查專案小組。院會同時要決議調查的名稱、事項、目的、方法以及成員人數，而委員會成員由政黨席次比例推派。
張宏林指出，雖然部分人士表示，立法院只會針對職權、議案傳喚相關人事機關，不用太擔心，但是「立法院監督行政部門，我們生活所有事情都跟行政部門有關。」
國民黨立法院黨團總召傅崐萁三讀通過當日受訪時表示：「福國利民、揭弊查案，這都是世界民主國家國會議員在全力推動的事情。」
「理論上有任何弊案的話，那就由監察院提出糾舉彈劾糾正；如果今天弊案它涉及到刑事責任的話，那應該是按照檢調系統一路往司法體系前進，那立法院到底要調查什麼？其實這個在這次修法之後一直是個大哉問，」楊貴智表示。
「我覺得這個權力沒有意義。」東吳大學法律系教授胡博硯直言，此次調查聽證權沒有說明法律效果是什麼，那為何要浪費這麼多時間調查？「我覺得立法這就是專心做好法案審議、預算案審議，我們現在的審議品質其實不好，進逐條的品質也不好。」
第47條修法後，調查委員會/小組「得要求政府機關、部隊、法人、團體或社會上有關係人員於五日內提供相關文件、資料及檔案。」其中，納入「部隊」讓民進黨認為根本是為中國服務的條款，柯建銘甚至說出「把台灣國會香港化、把國會人大化。」
對此，民眾黨5月23日召開記者會，立法院黨團總召黃國昌表示，「大家知不知道我們有多少役男在服役的時候遭到不當對待，到立法院來陳情的？國會要進行聽證調查制度，如果不請部隊回答，請問要請誰回答？為何我們提部隊就是配合北京刺探國家機密？」黃國昌進一步解釋，傳人必須要委員會通過才能執行，並非個別立委想叫誰來就叫誰來。
既然修法範圍擴及一般公司行號與老百姓，第50條之2增加「接受調查詢問之人員，經主席同意，於必要時得協同律師或相關專業人員到場協助之。」部分人士認為，相比法院傳喚證人時不能有律師陪同，此修法內容已相對寬鬆。
不過看在律師眼裡，「既然是一個這麼慎重的場合，為什麼不大方的讓民眾直接請律師陪同？」楊貴智表示，自己身為律師，了解許多民眾在多數情況下都不瞭解自身有何需要捍衛的權益，再加上調查過程是法律程序，「在進行過程中，對當事人難免就會有權益上面的影響，況且最後實際回答問題的還是證人本人，而不是律師，律師只是保護證人權益而已。」
關於拒絕證言、交付資料，第50條之1增訂「接受調查詢問之人員，認為調查委員會或調查專案小組已逾越其職權範圍或涉及法律明定保護之個人隱私而與公共事務無關者，應陳明理由，經會議主席裁示同意後，得拒絕證言或交付文件、資料及檔案。」
但如果主席不同意，受邀者仍拒絕，甚至拖延或隱匿調閱資料時，若為政府機關或公務人員，院會決議後可移送監察院糾正、糾舉或彈劾；若為非政府機關或公務員，處罰鍰新台幣1萬元以上10萬元以下，並得按次處罰。不服處罰者可提起行政訴訟，由法官作最後裁決。
關於聽證會，在《立法院職權行使法》增訂第9章之1「聽證會之舉行」。
調查委員會、全院委員、各委員會會同意，或者三分之一以上連署或附議，並經由院會議決通過就能舉行聽證會。如果涉及國防、外交或者其他依法應保密之事項準用秘密會議。若聽證會內容有可能侵害個人隱私、侵害營業秘密、威脅到個人生命自由，也可以部分或全部不公開。若有洩密情況，洩密者適用相關洩密罰則。
對此，民眾黨立法院副總召黃珊珊於5月23日記者會上表示，「有人造謠台積電的技術會被立法院洩漏，這是不可能的!因為立法委員本身、參與相關秘密會議的人都會有保密的義務。」
受邀者在涉國家國防外交機密、逾越調查目的、依行政訴訟法之規定、涉及法律保護之祕密事項等情況下，一樣可以敘明理由拒絕證言。但證言若為虛偽陳述，非政府人員經院會決議處新台幣2萬元以上20萬元以下罰鍰，不服者可提起行政訴訟；若為政府人員，經院會決議移送彈劾或懲戒，並依法追訴刑事責任，也就是此次《刑法》增訂141條之1「處一年以下有期徒刑、拘役、20萬元以下罰金。」
反質詢爭議
前行政院長蘇貞昌與前國民黨立委蔣萬安的反攻大陸的質詢互槓戲碼已成負面教材經典。圖／立法院
《立法院職權行使法》第25條「質詢之答復，不得超過質詢範圍之外，並不得反質詢。……不得拒絕答復、拒絕提供資料、隱匿資訊、虛偽答復或有其他藐視國會之行為。」
「大家都說不懂反質詢是什麼，我們現在都只能用舉例，但舉例不是叫定義，」胡博硯表示，定義是要把概念說明清楚，才能夠適當舉例，而是用舉例反推。
另外一項爭議是藐視國會之行為定義不明。張宏林解釋，他國國會的藐視國會罪多在處理無故缺席或者偽證，沒有處罰「態度」，「態度的事情是政治的課題，我到底對你客氣還是不客氣這交由人民公民未來在投票來做選擇，這也是我們講的政治人物選擇，他必需付給社會觀感的問題。」
不過，胡博硯表示，大眾也不必擔心動不動就被立院罰鍰或判刑，因為要發動調查委員會跟聽證會不容易。他認為真正要思考的是用刑法或行政法或其它方式來處罰，「例如議會不受歡迎人物諸如此類的，應該要思考政治層面上面的問題不應該在法律層面上面來解答。」
總統國情報告常態化
針對總統國情報告常態化，第15條之1「總統於每年2月1日前向立法院送交國情報告書，並於3月1日前赴立法院進行國情報告。新任總統於就職兩週內向立法院送交國情報告書，並於一個月內赴立法院進行國情報告。」確立總統國情報告常態化。不過，第15條之4「立法委員進行前項口頭提問時，總統應依序即時回答」。此條被認為是變相質詢總統，有違行政院為最高行政首長的憲政體制。
立委問的問題不是總統的權利、總統回答的問題不是總統的權利，或者不答或是什麼，我覺得這個會造成我們憲政的更為混亂，」胡博硯指出。
另一方面，今年3月21日司法法制委員會也曾對此進行討論，國民黨立委翁曉玲指出「即問即答是不是一定就像質詢一樣，來來回回地問不完，還是我們只要設計一問一回答，而且即問即答的重點應該是放在總統對於國情報告報告完之後，立法委員、民意代表認為有不明瞭的地方，可以再就教總統，所以相關細節的部分本來就是我們立法院可以自己再去訂定的。」
沒有自律的國會改革
部分民間團體認為此次國會改革是「擴權」，甚至「濫權」。張宏林認為，判斷有無擴權就是有沒有相應的配套自律法條，「這次之所以稱為擴權就是因為他增加了自己的權力，卻沒有適度的針對自我的要求來做節制。」
月薪等同部長的立委，目前可以兼職各種營利與非營利組織，有利益迴避的疑慮。另外，立委聘任的助理資訊以及接受利益團體遊說的登記制度也不像他國公開透明。甚至傅崐萁過去在獄中仍可行使立委職權，寫書面質詢稿。立委自律卻沒有納入國會改革。
胡博硯進一步指出，立法院的議事規則也有很大的改進空間，「即問即答式的質詢每次都造成行政官員跟立法委員在吵架，」他認為，國會沒有逐條或辯論的空間，「如果不要進逐條我們就辯論啊，針對議題辯論，然後留下記錄，讓民眾來看到底誰講的對誰講的錯。」
審議程序爭議
此次法案審議程序也有重大爭議，包括二讀與三讀時不採用表決器，而是用不記名舉手表決，雖然不違反議事規則，但是誰贊成、誰反對沒有清楚的歷史紀錄，不符合責任政治的民主精神。尤其此次並非所有委員都出席，因此無法直接用政黨來區分。
排審議案方面，3月21號針對總統國情報告安排專案報告，4月1號首次審查立院職權行使法的修法草案，4月3號、10號、11號召開公聽會，不過3日因花蓮強震早早暫停。
以上會議過程各黨立委基本上都發表意見，直到15號第二次法案審查時，主席吳宗憲以兼顧議事效率 提出每個立委大體討論發言4分鐘，民進黨表達不滿。吳宗憲再以過去各界已對國會改革研究多年、又開過3場公聽會，並且民進黨立委的論述一直重複等理由，提出在委員會進入逐條審查時以有異議就保留的方式，將20個提案送交黨團協商，最後黨團協商沒有結論，送院會表決。
在5月17日院會議程累計多達28案，藍白兩黨以再修正動議的方式提出整合版法案，引爆肢體衝突。5月21日、24日、5月28日仍接續二途三讀通過。
本次由眾所矚目的第三勢力民眾黨與國民黨合作，通過一個與所有民眾有關的嶄新制度法案。讓長久以來立院審議程序的瑕疵、玩弄議事規則以達政治目的以及沒有妥協只有多數決的暴力的狀況再度受到矚目。
這起國會改革事件再次提醒每一個公民，民主是在投票完後才真正開始。
