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專欄

公職離職率五年升38% 體制易成霸凌溫床

邱惠恩周明文許為庭 / 採訪報導邱惠恩 / 整理報導以保障勞工權益為職責的勞動部，卻發生公務人員因職場霸凌輕生的案件，導致前勞動部長何佩珊下台，引發總統賴清德與行政院長卓榮泰相繼鞠躬致歉的政治風波。其後，公部門職場霸凌案連環爆，這場職場霸凌#MeToo風波，除暴露出台灣職場霸凌無「法」管，也揭示公職制度與文化易成霸凌的溫床。公務員之死 2024年11月3日一名勞動部北分署吳姓公務人員在部內輕生。7日，部內同仁在Threads悼念並揭露吳員生前遭職場霸凌的狀況。其後，議員、立委、媒體紛紛爆料吳員長官、時任北分署長謝宜容荒腔走板的霸凌行徑，舉國譁然。輿論促成勞動部於11月8日展開行政調查，19日報告出爐指出，整個北分署資訊小組僅吳員一人，並承接「智能就業服務系統」專案，導致長時間每日工作逾12小時；長官謝員亦咆哮貶低同仁，甚至曾對檢舉自身的案件質問查證告密人員。然而，調查結果是「認定謝員涉及職場霸凌且情節重大，」但對同仁工作上之要求「目的良善」，且「無法證明吳員有遭受長官職場霸凌之情事」。該份「目的良善」的調查結果引爆第二波輿論，時任勞動部長何佩珊下台，成為最短命的勞動部首長。前立委洪申翰接下勞長一職，展開第二次調查。 12月11日二次調查結果出爐，認定謝員領導方式已逾越業務上必要且相當之範圍，造成寒蟬效應，屬於職場霸凌。再加上就服智能專案是由謝員指派給非業務單位的資訊小組吳員獨自承辦，在沒有明確指示需求為何，又將預算調降至與所要求達成之功能不相當的金額，確認吳員遭受職場霸凌，輕生也與工作遭遇有關。兩次調查報告主軸差異不大，結果卻截然而不同。「我認為在取證的深度、廣度一定有差別，」律師翁瑋指出，取證需要時間，第二次調查又立基在首次調查的基礎上，有助證據更趨完整。另一方面，「輿論會迫使主管機關用更加嚴格的標準審查事證。」新任勞長洪申翰面對首次調查是否有政治高層介入包庇等媒體提問，從未正面回應。霸凌無「法」管勞動部吳員輕生案，暴露出職場霸凌在台灣無「法」可管。無論是保障公職人員的《公務人員安全及衛生防護辦法》(簡稱安衛法)第三條第二項第三款「執行職務因他人行為遭受身體或精神不法侵害之預防。」還是保障勞工的《職業安員衛生法》(簡稱職安法)第六條第二項第三款「執行職務因他人行為遭受身體或精神不法侵害之預防」，其中「不法侵害」所指包括職場霸凌，但法律沒有進一步說明何謂職場霸凌。只有人事行政總處發布的「員工職場霸凌處理標準作業流程」有提到職場霸凌定義，「這段定義是引自新竹地方法院100年的判決」，台北市產業總工會秘書長陳淑綸指出，沒有職場霸凌的法律定義，大家只好引用法院的說法。目前職場霸凌案件，若非向外尋求司法途徑，就是內部申訴機制。私部門比公部門多了「勞工局」這個第三方監督機制，但謝淑綸解釋，《職安法》是規範雇主「預防」義務，勞工局並不介入案件實質調查，「如果公司內部調查SOP都做了，對勞工局來講，公司已經完成預防義務了。」「但內部調查大家又覺得會被吃案。」勞動部第二次調查結果重複指出，謝員之言行營造出申訴也沒用的「寒蟬效應」，例如：「常跟部長通電話」、「署長是他師父，與署長很好」等。另一方面，調查委員會的組成結構也是關鍵。第一次調查委員會有六位勞動部主管，兩位外部委員；第二次調查，四位外部委員，僅兩名勞動部主管。「外部委員比較可以避免人情壓力，」翁瑋分析，外部委員也可提供不同的視角，例如第二次調查著重寒蟬效應，以及不觸法卻不合理的手段、要求與言行，都可能構成不法侵害。然而，公部門職場霸凌並沒有因為勞動部調查而結束。體制潛藏霸凌因子勞動部職場霸凌案爆出後，行政院、數發部等陸續被踢爆職場霸凌情勢，甚至衛福部調查後，有八案之多。根據統計(表1)，輕生為全體國人死因排名第十一，公務人員卻是第四名。公務人員報考人數也逐年遞減(表2)，與此同時，想丟掉鐵飯碗的離職人數逐年增加（表3）。 12月12日衛福部公布職場霸凌調查結果，政務次長呂建德會中表示，「從新冠疫情、公衛、長照、社政等業務都大幅增長」。指出事太多、人太少是造成公務體系長工時、壓力爆表的主因之一。依照《中央政府機關總員額法》，我國公務人員數量上限為十六萬零九百人，只有五類公務職位納入法定員額，近年陸續將公立學校、公立醫院職員等排除在五類公職員額。因此，只要成立新機關，「對既有公務員就是一場災難，」化名為黑圍巾的現職公務人解釋，總員額制度下，釋出多少員額，就要收回多少員額，並非民眾想的「又要聘很多米蟲。」但，公部門事有很多嗎？除了社會發展益發多元外，黑圍巾觀察，民眾期待「大而有為的政府」的思維，恐怕讓公務人員永遠不夠用。他舉例，警察、消防員接到電話就得出勤，就算電話那頭是有人吃壞肚子、切水果切到手要送醫院。「民主政府的義務有沒有界限？若什麼事情都要政府做，那得三分之二的民眾都去當公務人員！」公部門人手不夠的因應之道就是聘約聘僱人員，若達該機關約聘僱預算員額5%的上限，就用業務費聘僱適用勞基法的約用人員以及委外承攬人員。如果事情還做不完，加班！不過，每月領取的加班費上限為20小時，專案加班時數上限可達80小時，一旦達到上限就會打假卡。機關內適用勞基法的約用與承攬人力則不在此限制內。「我就聽過高階主管抱怨適用勞基法的約用人員，周末有一天一定不能加班，不好用，正式公務人員比較好用，那言下之意不就是公務員可以剝削，勞工不能剝削嗎。」黑圍巾苦笑。事多很可怕，冗事多更絕望。公部門常用人次、場次、比率等作為考核指標，但這不見得能有效推動政策目標，讓人民對國家變好有體感。「再也沒有比徒勞無功、沒有希望的勞動更可怕的懲罰了，」黑圍巾說，累是一回事，工作乏力更多是因為做太多無效益之事。那不滿意職場環境，公務人員能直接調職嗎？恐怕有難度台灣公務革新力量聯盟理事長洪瑞壕，於2015年至2018年服務於衛福部疾病管制署，拿公費受訓得到採購人員的基本跟進階證照。2016年處理一項採購案時，有三家廠商不合格，但只針對一家廠商，「長官叫同事打電話給這家廠商來補件，叫我在開標事等廠商補件，」洪瑞壕回憶。洪瑞壕認為這是違法補件，所以即便收下廠商補件資料，仍通知其不合格，結果收到廠商計畫主持人之一、時任立委的陳宜民，直接用立委辦公室名義發文「關心」為何投標不合格。其後，洪瑞豪在20個月內，毫無原因地被調動四份不同的職務，花時間不斷上手新工作，考績年年乙等。洪瑞壕認為，這根本不是職務歷練，但就算申訴，「只要他們說調動職務是長官權限，」也沒轍。洪瑞壕熬過三年綁約期，投了五份履歷，面試時坦言乙等的原因，找到目前的機關職務，已算萬幸。因為公職考績有一潛規則，一個機關有2至3成的人必須考績乙等，所以會輪流。黑圍巾表示，同樣乙等，79分可能就是運氣差輪到，78分以下就會被工作能力有問題，「所以主管看你不爽，打78分以下，等於宣告你公務職涯死刑。」洪瑞壕等到離開疾管署，熬過新冠肺炎疫情，在去年跟今年循司法途徑，告發機關圖利罪，全案已進入司法調查。翁瑋表示，勞基法十之一條及所謂調動五原則，對職務調動比較有明確規範。但不受勞基法保障的公部門，需要自行找職缺，並經主管同意才能調動，除非不幹最大，所以在難以離開職場環境的體制下，易滋生霸凌。「有個例外，如果找到升遷職位，基於不擋升官路的原則，主管就得放人，」黑圍巾笑說，有些可怕的主管就這樣成為大家升遷的「加速器」。職場霸凌入法無論是立職場霸凌專法，還是修職安法並納入公務人員，各界共識皆是台灣必須有職場霸凌的法律明確定義及霸凌樣態，避免莫衷一是的狀況。翁瑋建議，申訴機制的保密原則也需入法，尤其打聽、詢問，甚至要求口徑一致等言行，「都是在挖掘真相的重要障礙，所以勢必要明文禁止。」蒐證方面，分為人證與物證，翁瑋提醒，有沒有人在場、有沒有人聽到與知道，都是重要人證來源；物證方面，包括錄音、郵件、社群以及監視攝影機等。錄音是否侵犯隱私？翁瑋回應，目的是為了蒐證、申訴或訴訟攻防等正當目的，不算侵犯隱私。如果人證物證都沒有，「用事後回顧的方式，例如，向對方說昨天開會時你對我有哪些污辱言行，間接佐證事實。」一直以來，公務人員要求組工會的聲浪不曾間斷，就是希望在科層官僚中，掌握對等協商的權力，而非長官說了算。但最大阻礙在於部分公務人員擁有特殊公權力，若像一般工會擁有罷工權恐引發社會亂象。對此，洪瑞壕回應，真正的問題在於從沒有認真討論過公務人員的工會權力可以做到什麼程度，只是一味以公務人員不能罷工結束對話，但工會並不等於罷工。黑圍巾以德國的人事代表會為例，其為機關內正式的基層組織，類似工會的性質，可以跟機關的管理階層簽訂職務協定，若有爭議，雙方協議不成，可送交勞動性職的法院仲裁，仲裁出來前，可暫緩執行原本的政策。職場分際的藝術過去常認為，服從威權等同於好員工，跟上高壓的腳步是有競爭力，陳淑綸認為需要打破舊時代的工作倫理觀念，「要重新思考職場上合宜的人際關係的互動是什麼？」澳洲通過工作離線權，下了班就不能再要求員工處理工作事務，明確告知企業主這是員工的權利。「建立法治概念很重要，例如要有合宜界線、哪些行為不適當、不能有敵意環境等，減低孳生職場霸凌的溫床，」陳淑綸表示。黑圍巾觀察，整個公職體制的建立邏輯都是崇尚威權，他舉例，「長官對你說:『你很沒行政倫理』，意思是你很不聽話、不照章辦事。」這句聽起來很中性的詞句其實隱含「下對上的絕對服從」。從此衍生出的管理、考績、懲處、KPI(績效)等制度，很多都是長官說了算，基層只能聽命，毫無基於專業判斷可言。這些都很可能成為職場霸凌的養分。勞動部公務人員輕生案，以最沉痛的方式，盼能喚醒政府與社會正視職場霸凌對人、對國家皆造成難以彌補的傷害!