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2026-05-20從議場衝突到憲政僵局
文字：宗立婷
政黨輪替理應帶來民主新局，但現實卻屢屢演變成憲政僵局。從能源轉型到總預算審查，許多公共政策最後都被拉回「國家認同」的終極拷問，理性對話的空間也一再遭到擠壓。
不論是「朝小野大」的政治對立，或是「完全執政」的權責失衡，歷任總統都難以擺脫認同分歧對憲政運作的束縛。這30年來，歷屆政府如何在外部威脅與內部矛盾的夾縫中尋求突圍，卻又反覆陷入對立與僵局？
「一、二、三！一、二、三！」
2024年底的立法院議場，主席台後方，一張張椅子層層堆疊，築起臨時路障；執政黨立委早在前一晚破窗進入，在門後排起人牆抵擋。門外，在野黨立委一波波試圖攻入，推擠、叫喊，讓人一時分不清眼前究竟是議場，還是戰場。
激烈攻防一路持續到深夜，《財政收支劃分法》、《憲法訴訟法》及《公職人員選舉罷免法》修正案，最終在在野黨多數優勢下，全數完成三讀。然而，表決並沒有讓爭議落幕，行政院隨後以「窒礙難行」為由，針對三項法案提出覆議；但最後還是全數遭立法院否決，有些法案只得依法公布施行，有些則進入釋憲程序。
這一幕，幾乎濃縮了總統賴清德上任後的政治日常。在朝小野大的國會生態下，杯葛、表決、覆議、否決，成為反覆上演的憲政循環。
2024年12月21日 財政收支劃分法、憲法訴訟法跟選罷法朝野衝突三讀通過少數政府的第一次考驗
朝小野大的政治僵局，其實早在2000年第一次政黨輪替時，就曾經上演。
2000年，陳水扁以39.3%的得票率當選總統，結束國民黨長達半世紀的執政。當時總統與國會並未同時改選，總統府雖換了主人，立法院多數仍掌握在泛藍陣營手中。陳水扁曾多次提到，為了穩定政局，邀請國民黨籍、具有軍方背景的唐飛出任行政院長，籌組跨黨派的「全民政府」。然而，這場憲政嘗試很快就在核四發電廠續建議題上宣告破裂。
陳水扁回憶，「我們的情資顯示，唐飛為了核四的議題，要在行政院會率先提出續建核四。如果由院長奉國民黨之命來提出核四不應該停建而要續建的話，那就造成另外一場政治風暴、憲政危機。」於是，就在10月3日，例行的週二下午總統與行政院長會談中，他批准了唐飛先前多次提出的辭呈。「那我沒辦法，我說我批了，不到五分鐘，他出去說他請辭行政院院長，他自己先宣佈。」
從2000年10月宣布停建，到隔年2月重新復工，核四爭議延燒數月，甚至演變成罷免總統的政治攻防。陳水扁說，「我任內有四次的罷免案，第一次的罷免，就是為了核四停建。」形式上帶有跨黨派色彩的「全民政府」，從此退回由民進黨獨力承擔政治責任的少數政府。
核四只是起點。
陳水扁第一任期內，財劃法覆議與考試、司法兩院人事案雖曾艱難闖關，但在國會多數的掣肘下，中央政府總預算反覆拉鋸，三大軍購案長期延宕，《兩岸人民關係條例》與《公民投票法》也曾是朝野激烈攻防的戰場。
「我們那麼多種不同的憲法制度，沒有一個憲法制度，是不會出現憲政僵局的。不是我們的憲政機制沒辦法解決，美國的憲政機制也沒辦法解決。」政治大學台灣史研究所及歷史學系合聘教授薛化元指出，制度可以規定誰有權覆議、誰能倒閣、誰能解散國會，卻無法迫使立場南轅北轍的政黨坐下來妥協。「我們的憲法限制解散國會的條件，變成只能『被動被倒閣』，不能像日本首相高市早苗那樣可以主動解散國會。」
「你是要解決事情呢？還是要計較這是總統制？內閣制？反正我們是什麼都不是的烏魯木齊制。」(前總統 陳水扁)
法案之爭，還是國家之爭？
行政、立法衝突表面上圍繞著一項項具體政策，例如：核四要不要續建、軍購預算應不應通過、公投門檻如何設計、兩岸交流應該開放到什麼程度。但在中央研究院院士、政治學研究所特聘研究員吳玉山看來，藍綠兩大黨在多數經濟、民生與社會政策上的距離，其實沒有外界想像中遙遠。
「我們的執政黨跟反對黨，在經濟政策上差距不大。你如果去問，有沒有人主張社會主義、共產主義？沒有。你如果說，有人主張全面放任資本主義？沒有。」吳玉山說，「可是在面對這些認同，這些基本的，特別是面對對岸的時候，這個差異就顯示出來了。」
真正拉開雙方距離的，是國家認同以及台灣應該如何面對中國的議題。特別是當兩岸關係升高緊張，原本潛伏在公共政策底下的認同分歧，便會重新浮上檯面，能源、經貿、國防甚至民生政策，也可能被帶回「台灣定位、要往哪裡去」的根本爭論。
長期觀察台灣選舉的日本學者小笠原欣幸也發現，這種差異並未隨著民主深化而自然消失，「所謂的統獨意識非常強，在台灣社會內部有不同的想法。比較傾向統一的人、比較傾向台灣獨立的人，這其中溝通也不容易。」
弔詭的是，主要總統候選人幾乎都宣稱要「維持現狀」，表面看起來立場愈來愈接近，但不同陣營對「現狀」的定義，始終沒有共識。總統直選讓國家認同成為每四年一次、無法迴避的全民選擇，既凝聚了這個命運共同體，又反覆地劃開內部的裂痕。「台灣如何面對對岸的中華人民共和國或中國大陸，這個是台灣不能迴避的議題。」小笠原說。
「台灣候選人的政見都是維持現狀，但與中國保持什麼距離愈來愈重要，這個議題背後隱藏了統獨意識、族群意識。」(日本學者 小笠原欣幸)
想繞過統獨，卻又回到統獨
難道真的不能淡化統獨，讓焦點回到民生與經濟？
2008年，馬英九以超過765萬票當選總統，國民黨同時在立法院掌握壓倒性多數。這是總統直選以來，行政、立法權力最集中的時刻之一。
「到了馬英九開始了以後，他主要不是去把傳統的認同給召喚回來。他主要是說，我們不應該去管認同，而應該去發展經濟；而發展經濟的方法是處理好跟對岸的關係，這樣台灣的經濟就搞得好。」吳玉山分析，馬政府推動兩岸經貿交流，背後都有一套相似的政治邏輯：只要降低兩岸敵意、擴大經濟利益，認同衝突或許就能暫時退到政策討論之外。
「那民進黨的反應，就是蔡英文的反應呢？也不是她把認同再很強烈地召喚回來，而是去強調說，兩岸之間的經濟聯繫會惡化台灣的分配，對於台灣的經濟弱勢者會造成很糟糕的影響。」吳玉山觀察。
然而，當兩岸合作走向更深層的制度整合，被經濟利益暫時包裹的認同焦慮，終究會再次浮現。
2014年3月，反對《海峽兩岸服務貿易協議》的學生與民間團體進入立法院，展開長達24天的占領行動。「退回服貿、捍衛民主」的口號響徹議場，原本被政府定位為經貿政策的服貿協議，迅速轉化為程序正義、民主監督與國家認同的全面衝突。
曾任總統府副祕書長、《八年執政回憶錄》作者蕭旭岑認為，太陽花運動正是一場國家認同的強烈拉扯，其政治影響延續至今。「對兩岸的政策上，朝野有截然不同的政見，甚至於在社會上有很多族群的撕裂。」蕭旭岑始終認為，服貿爭議與行政立法的過程有沒有完善溝通，未必具有直接關係。
「因為服貿以它的立法程序來講，已經很完備了。它舉行了上百場的公聽會，它也經過了立法院的正常程序，但是當時是在反中的氛圍之下，產生了這個社會運動。」蕭旭岑說。
然而，對太陽花運動的參與者而言，抗爭質疑的核心，恰恰就是程序是否充分、資訊是否透明，以及兩岸協議能否只被當成一般經貿法案處理。雙方對這場運動的詮釋，至今仍然南轅北轍：一方主張國家認同模糊了政策討論；另一方則認為，對中國的政治疑慮，本來就是政策不能迴避的一部分。這場以經貿淡化認同衝突的嘗試，終究沒有繞開統獨，反而證明了兩岸經濟政策從來無法與國家認同徹底切割。
2014年3月18日，學生與公民團體占領立法院議場，反對《兩岸服務貿易協議》黑箱審查
完全執政，也不是一張空白支票
馬英九八年任期顯示，即使執政黨同時掌握總統府與立法院，總統意志也不必然能夠毫無阻力地轉化為政策，像核四封存、美牛進口等爭議，都曾在國民黨內部引發嚴重分歧。「馬前總統時代，他的領導風格比較重視黨內民主，所以會有一些黨內不同的聲音讓這些政策沒有辦法成形的例子。」蕭旭岑說。
中研院院士、政治所特聘研究員吳玉山分析，總統可以更換行政院長，卻未必能直接指揮每一名執政黨立委。「那馬英九能夠掌控的是什麼？是他的行政院長，所以好幾次都是外面的壓力非常非常地大，那就會要換行政院長。」馬英九八年任內，先後由劉兆玄、吳敦義、陳冲、江宜樺、毛治國、張善政六人出任行政院長，「在黨裡的控制力量，以及應付黨外反對黨比較強勢的挑戰，在這兩點上面，馬是處於比較虛弱的位置。」吳玉山說。
一邊是總統意志，一邊是黨內民主。完全執政有時反而更考驗總統、行政院與執政黨團之間的協調與整合。
2012年，美牛修法爭議延燒，朝野激烈攻防，國民黨內部也出現不同聲音。
「雖然是完全執政，然而立法院的立法委員們，他不同的選區、不同的要求、不同的利害關係，雖然跟你同黨，他不一定完全就是配合你做事。」前行政院長蘇貞昌以2019年「同婚專法」為例，因為隔年就要舉行立委選舉，所以在法案表決前夕召開的行政立法協調會報上，黨內依然有不少反對聲音。「當時進場的有些我們同黨的立委，已經連坐下來都不願意，但我有辦法讓他坐下來，我有辦法說服他。」
在面臨社會對立與政治壓力的多重挑戰下，最後，法案通過，台灣成為亞洲第一個同性婚姻合法化的國家；但這不只是席次過半的結果，也取決於黨內溝通與政治說服的能量。
2021年，在野的國民黨與民間團體推動重啟核四、反萊豬、公投綁大選及珍愛藻礁等四項公投，這場行動在性質上，儼然演變成對政府政策的「不信任投票」。蘇貞昌說，面對「四個都同意」的攻勢，行政院團隊反以「四個不同意」為主軸，頻繁地下鄉宣講、組織動員。四案最終全數未通過，也讓蘇貞昌內閣暫時化解政治危機。
蘇貞昌歸因於總統蔡英文的充分授權，「我雖然總統授全權於我，但我什麼事情要跟總統報告，什麼事情要尊重總統態度，我不是得到授權就完全一路遂行己意。」他回憶，蔡英文曾在兩人討論完國政大事之後，有感而發說：「雙首長制有什麼不好？你看我們兩個把它發揮得淋漓盡致，這個恐怕空前，可能也是絕後。」
「我當時當場有回答她，我說，妳也是碰到一個像我這樣沒有要再選舉的人，所以我不會怕事，也不會為選舉在謀思或者策劃；那我又輩分夠，又懂民進黨內的各種生態，又懂得立法院的各種生態。」
同一套憲政制度，在不同的總統與行政院長手中，可能呈現完全不同的運作結果。
「總統跟院長都是人，所以制度沒有變，人是怎麼相處，怎麼互動，也關係到怎麼做事，以及做事會怎麼樣，因為到底還是人在做事。」(前行政院長 蘇貞昌)
從八次覆議失敗，到首度拒絕副署
「決定不予副署。本次的修法，違反了憲法權力分立的原則，實質侵害行政權…」
行政院長卓榮泰於2025年12月15日宣布，不副署立法院通過的《財政收支劃分法》再修正版，指其將對國家財政造成難以回復的危害。行政院也表示，這是總統依法公布法律期限屆滿前，行政院長拒絕副署的決定。
在此之前，行政院已接連針對重大爭議法案提出過八次覆議，均遭立法院多數否決。這項史無前例的決定，立即引爆更劇烈的憲政爭議。
政治大學法學院副教授廖元豪認為，副署是總統與行政院長之間的權限劃分，「副署從來不是一個實體的權力，但副署是有可能讓行政院長去制衡總統的，尤其在行政院內部的權限事項，是可以用副署權擋住總統的一些作為。」也因此，這項權限並不及於立法院通過的法律。
「什麼叫做法律？立法院通過，總統公布。」廖元豪直言，真正不願公布法案的是總統，卻由行政院長承擔拒絕副署的政治與法律責任。行政院長若以此阻止法律生效，形同扭曲了原來制度的設計。「因為你一個人，就可以否決掉立法院的法案，那憲法寫覆議幹什麼呢？那我們設憲政制度幹什麼呢？」
不過，薛化元則從政治運作的角度，提出不同詮釋。「立法權通過了法案，如果違憲或窒礙難行的時候，行政權拒絕副署，就是對立法權的一種制衡。」他說，「立法權不滿意這個制衡，那立法權就可以解散要求倒閣。」
在野黨在2025年底啟動彈劾總統程序，賴清德成為民選總統以來，第一位遭立法院正式提出彈劾案的國家元首。彈劾案歷經公聽會、審查會及聽證程序後，最終因未達憲法規定的三分之二同意門檻而未獲通過。
2024年至2025年行政院覆議案遭否決統計 (資料來源：立法院議事錄、行政院新聞稿整理 AI製圖 )
不副署，會不會成為下一個慣例？
行政院長拒絕副署的作法，也擴及其他爭議性法案，一旦反覆使用，是否將逐漸形成新的憲政慣例？
廖元豪指出，憲政慣例的形成，必須同時符合客觀與主觀兩項條件。「第一個，客觀要件就是我反覆施行，而且大家都遵守。但是你如果就一任院長這麼做，以後的人都不這樣做，那未必叫慣例。」
「那第二個是主觀要件，所有的政治行動者也都覺得這是對的，我要這樣做。」廖元豪認為，若不希望形成憲政慣例，就不能保持沉默，任由這樣的做法被默認。
理論上，當行政、立法陷入政治僵局，最後一道司法防線就是憲法法庭。然而，憲法法庭的運作與制度設計也引發爭議，使得憲政仲裁者的角色正當性備受質疑。當既有的憲政救濟機制，難以為行政、立法衝突提供明確的終局解答，討論便不得不回到制度本身。
吳玉山指出，「有人講是不是把立法院對於閣揆的同意權拿回去，還有行政院的覆議案，如果我們要全體立委的三分之二才能夠否決的話，這個否決就有意義了。」但這些更動都需要修憲，問題是，修憲這條路，早已被設下近乎難以跨越的門檻。
行政院長不副署法案 (資料來源：行政院新聞稿整理 AI製圖 )
8,375,434 封印修憲之路的魔咒
2005年第七次修憲廢除國民大會，將修憲的最終決定權交給公民複決。《中華民國憲法增修條文》第12條規定，修憲案必須先經立法院四分之一立委提議、四分之三出席，以及出席立委四分之三決議，公告半年後，再交由公民投票；而公民複決要通過，有效同意票必須超過全體選舉人總額的一半。
「修憲的門檻過高，讓我們從此以後不能夠再修憲了。我覺得這真是罪大惡極，讓台灣不只陷入僵局，更是死局。」曾參與2005年修憲的李安妮，對這項設計有著極為嚴厲的評價，「除了立法院要四分之三，那個都還有可能性，可是要經過公民投票數半數同意，那時候的票數是要多少？8,375,434，我永遠記住這個票數，是臺灣選舉史上從來沒有出現過的票數，8,375,434。」
8,375,434。
這串數字，是當時全體選舉人數的一半，而隨著選舉人口增加，修憲所需的同意票也只會繼續升高。以2022年十八歲公民權修憲複決為例，雖然開出 564萬張同意票，卻因為修憲複決必須跨過選舉人總額半數，也就是900多萬張同意票的高門檻，而功虧一簣。
2022年11月26日，18歲公民權修憲案交付公民複決，因未達965萬張同意票門檻而未通過。
總統直選 30 年來，儘管一次次的政黨輪替，證明這套憲政體制通過了和平政權轉移的考驗，然而，憲政運作反覆陷入「朝小野大」的對峙或是「完全執政」的失衡；國家認同的分歧，依然是埋在公共政策底下的深層地雷，隨時牽動著朝野的角力，就連公民複決權也被封存在無法跨越的高牆之後。這在在說明，台灣民主下一個階段的挑戰，不該只是「如何透過選票贏得權力」，而是「如何在沒有絕對多數的現實中，分享與節制權力」。如何建立行政與立法、朝野政黨之間穩定而有效的溝通機制，或許才是今後台灣民主真正等待完成的一塊拼圖。 -
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